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2018一號文件詳解 探索宅基地"三權分置"具體形式

第一財經   2018-02-06 09:58

[摘要] 2018年立春之日公布的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(下稱“一號文件”),全面部署了今後33年的鄉村振興戰略,爲億萬農民送來了政策的春風。

2018年立春之日公布的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(下稱“一號文件”),全面部署了今後33年的鄉村振興戰略,爲億萬農民送來了政策的春風。

在國務院新聞辦5日舉行的新聞發布會上,中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊表示,作爲改革開放以來第20個、進入新世紀以來連續下發的第15個一號文件,今年的亮點是搭建起了實施鄉村振興戰略“四梁八”,該政策體系包括了一系列強化鄉村振興制度性供給的重大改革舉措。

“比如,提出探索宅基地的所有權、資格權、使用權‘三權分置’改革;包括建設高標准農田等新增耕地指標和城鄉建設用地增減挂鈎節余指標跨省域調節機制等。”韓俊說。

十九大報告提出實施鄉村振興戰略。該戰略亦已寫入黨章。實施鄉村振興戰略,是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大曆史任務,是新時代做好“三農”工作的新旗幟和總抓手。

韓俊稱,鄉村振興是黨和國家的大戰略,是一項長期的曆史性任務。鄉村振興講究的是實幹,必須有真金白銀的“硬投入”、有更加健全的政策“軟環境”。

土改“大禮包”

今年的中央一號文件著重提出深化農村土地制度改革。這包括落實農村土地承包關系穩定並長久不變政策,全面完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作,進一步完善農村承包地“三權分置”制度,系統總結土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點經驗,逐步擴大試點,加快修改完善有關法律。

新形勢下,深化農村土地制度改革主線仍然是處理好農民和土地的關系。

值得關注的是,文件要求,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財産權,適度放活宅基地和農民房屋使用權。

改革原因在于現行宅基地制度存在的問題日益突出,每年有大量農民離開農村、離開土地,人口大量遷移,農村出現大量農房、宅基地常年閑置。

韓俊提及他在地方的調研,比如,到2016年底,武漢全市1902個行政村,農村房屋73萬套,其中長期空閑的農房占到15.8%。在河南,一個216戶的村莊,常年閑置的農房和宅基地有46戶。“大量的農房和宅基地閑置,任其破敗是一個很大的浪費。利用起來就是一筆很大的財富。”韓俊說。

爲順應社會趨勢,宅基地進行“三權分置”改革探索。韓俊認爲,這是借鑒農村承包地“三權分置”辦法,在總結有關試點縣(市)探索經驗的基礎上,提出來的一個改革需要探索的任務。宅基地的“三權分置”與承包地“三權分置”有很大不同。

比如說,承包土地經營權,鼓勵流轉、鼓勵適度集中,宅基地就不存在鼓勵集中到少數人手裏的問題。下一步,在改革試點過程當中,需要認真地開展宅基地“三權分置”,特別是農戶宅基地資格權的法理研究。要探索宅基地“三權分置”具體形式,鼓勵各地結合發展鄉村旅遊、新産業新業態,結合下鄉返鄉創新創業等先行先試,在實踐中探索盤活利用閑置宅基地和農房增加農民財産性收入的辦法,加快形成可推廣可複制的經驗。

當然,一號文件也對改革提出了底線要求,明確提出一個“不得”和“兩個嚴”,即不得違規違法買賣宅基地,要嚴格實行土地的用途管制,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

土地出讓的“蛋糕”

鄉村振興離不開真金白銀的投入,因此必須解決錢從哪裏來的問題。

在農村拓寬資金籌集渠道方面,一號文件要求改進耕地占補平衡管理辦法,建立高標准農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減挂鈎節余指標跨省域調劑機制,將所得通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。

韓俊解釋稱,長期以來,土地出讓,可以說是“取之于鄉,用之于城”,直接用在農村建設的比重是比較低的。創新政策機制,把土地增值這塊“蛋糕”切出更大的一塊用于支持脫貧攻堅和鄉村振興。這是一個很大的政策,用好了就可以爲鄉村振興提供強有力的資金支持。這項政策還可以起到“一石多鳥”的作用。

具體來說,一是通過高標准農田建設補充的耕地,優質耕地真正可以做到“占優補優”。如果高標准農田增加的耕地指標可以跨省交易,金融機構也願意爲高標准農田建設提供資金支持,這樣一來也可以加快高標准農田建設步伐。

二是這項政策可以緩解耕地占補平衡壓力。目前,一些省份後備耕地資源匮乏,補充耕地質量不高,省域內耕地占補平衡難度越來越大,也迫切要求拓寬補充耕地的來源。韓俊舉例稱,在東部沿海的一個省,未利用土地有900萬畝,但真正可以開墾爲耕地的只有40萬畝,省域內搞占補平衡已經很難繼續,對這項政策有很強的需求。

三是有利于生態保護。過去,很多省市是把開墾未利用土地作爲補充耕地的一個重要來源,這些未利用土地的生態很多非常脆弱。下一步,要嚴格控制未利用土地開墾,這樣一來也有利于生態保護。

今年一號文件還提出,新增城鄉建設用地增減挂鈎節余指標可以跨省調劑。對此,韓俊表示,實際上,現在省內扶貧縣搞易地搬遷,節余的指標在省內可以跨縣域調節。比如,河南搞易地搬遷,其他縣市的農民搬走了,增加的建設用地指標賣給鄭州,一畝地可以賣到30萬元左右。比如安徽金寨縣,易地搬遷節省出來增減挂鈎指標1萬畝,賣到合肥將近50億元。江蘇易地搬遷增減挂鈎節余指標賣到過每畝70萬元。當然,也不能說爲了賣錢就讓農民“上樓”,這是不允許的,主要還是結合易地搬遷。

他認爲,城鄉建設用地增減挂鈎結余指標如果允許跨省調劑,將可以形成一個更合理的價格,可以籌措更爲可觀的資金,可以爲打好精准脫貧攻堅戰提供有力的資金支持。下一步還要進一步細化相關的政策設計。

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